晴隆：反腐倡廉配套制度建設(shè)研究探索

2015年08月26日 09:20:21來(lái)源：亮點(diǎn)黔西南作者：劉華盛

亮點(diǎn)黔西南訊中共中央政治局常委、中央書記處書記、中央黨校校長(zhǎng)劉云山2015年5月13日在中央黨校2015年春季學(xué)期第二批進(jìn)修班開學(xué)典禮上做出了《努力營(yíng)造良好政治生態(tài)》的重要講話，明確指出營(yíng)造良好政治生態(tài)是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求。這充分說(shuō)明，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，加強(qiáng)反腐倡廉，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。筆者從加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處腐敗案件獨(dú)立性、建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成立審計(jì)督查組、改革現(xiàn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息公開制度、完善檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)、建立嚴(yán)厲的裁判公開制度、建立從法檢系統(tǒng)離職的律師異地執(zhí)業(yè)制度、完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用制度、完善巡視制度八個(gè)方面進(jìn)行探索，為反腐倡廉配套制度建設(shè)提供詳細(xì)可操作的建議。

明代劉辰的《國(guó)初事跡》記載：明朝開國(guó)皇帝朱元璋感嘆“本欲除貪贓官吏，奈何朝殺而夕犯!今后犯贓者不分輕重皆誅之”。朱元璋早上殺掉一群貪官，可晚上又出現(xiàn)一群貪官，貪官并沒(méi)有被反腐的鐵拳震懾住，于是決定以后只要犯了貪污，不管貪污多少，一律處死。朱元璋嚴(yán)刑峻法反腐的做法值得商榷，反腐除了使用重刑處罰外還須做好配套的制度建設(shè)，建立官員想腐但卻不能腐的機(jī)制。

一、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處腐敗案件獨(dú)立性

在現(xiàn)行的政治體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，查處貪污腐敗案件時(shí)其獨(dú)立性往往受到質(zhì)疑。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建議作如下改革。下一級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提名任免。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，接受地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，向地方黨委政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作同時(shí)向受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，必要時(shí)可越級(jí)匯報(bào)工作。當(dāng)向地方黨委政府的指導(dǎo)意見(jiàn)與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不一致時(shí)，以上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)為準(zhǔn)。

二、建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成立審計(jì)督查組

由2-3名審計(jì)人員組成一個(gè)審計(jì)督查小組，對(duì)政府組成部門及下一級(jí)政府的財(cái)政資金物資收支、使用情況進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處設(shè)立一個(gè)審計(jì)督查組，審計(jì)涉農(nóng)財(cái)政資金物資的收支、使用情況的部門。本級(jí)黨委、政府的審計(jì)督查由上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成立的審計(jì)督查組審計(jì)。本級(jí)政協(xié)、人大常委會(huì)、法院、檢察院審計(jì)督查由本級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成立的審計(jì)督查組審計(jì)。中共中央、國(guó)務(wù)院的審計(jì)督查在黨中央總書記的親自指揮下由中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成立的審計(jì)督查組審計(jì)。擔(dān)任審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具有以下資格條件：中級(jí)以上經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、審計(jì)資格或具有經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、審計(jì)碩士以上學(xué)位的人員。審計(jì)人員在審計(jì)報(bào)告上簽署審計(jì)意見(jiàn)，并對(duì)審計(jì)報(bào)告負(fù)責(zé)。審計(jì)按季度和年度進(jìn)行，最遲在季末、年末2個(gè)月內(nèi)得出審計(jì)結(jié)論。審計(jì)報(bào)告報(bào)送本部門領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)存檔，同時(shí)報(bào)送本級(jí)黨委、政府、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，并應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)以上政府網(wǎng)站、被督查審計(jì)單位公示欄和網(wǎng)站公布，公布審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)全文公布，簽收人員應(yīng)當(dāng)在送達(dá)回執(zhí)上簽字蓋章。為了保證審計(jì)督查組審計(jì)報(bào)告的合法性、客觀性、真實(shí)性，每個(gè)審計(jì)督查小組負(fù)責(zé)被審計(jì)單位的數(shù)量在3-4個(gè)為宜，那么審計(jì)督查小組的寬度就視被審計(jì)單位的總數(shù)確定。審計(jì)意見(jiàn)分為無(wú)保留審計(jì)意見(jiàn)、保留審計(jì)意見(jiàn)、無(wú)法出具審計(jì)意見(jiàn)三種情況。審計(jì)人員違背客觀事實(shí)出具無(wú)保留審計(jì)意見(jiàn)的，因其審計(jì)的財(cái)經(jīng)紀(jì)律事項(xiàng)的責(zé)任人被追究刑事責(zé)任的，那么簽署該意見(jiàn)的審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)濫用職權(quán)或者玩忽職守的刑事責(zé)任，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪如貪污受賄罪的，數(shù)罪并罰。無(wú)法出具審計(jì)意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)引起進(jìn)一步的注意，移交司法機(jī)關(guān)，調(diào)查是否存在財(cái)經(jīng)違紀(jì)問(wèn)題。審計(jì)人員獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)，不受非法干涉，非法干涉審計(jì)人員獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)構(gòu)成犯罪如妨礙公務(wù)犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

三、改革現(xiàn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息公開制度

實(shí)行會(huì)計(jì)核算的各機(jī)關(guān)單位應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)期末15日內(nèi)公布財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)務(wù)報(bào)告在本機(jī)關(guān)單位公示欄、網(wǎng)站或者縣級(jí)以上政府網(wǎng)站公示，接受社會(huì)監(jiān)督，并報(bào)送紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)、主管上級(jí)機(jī)關(guān)備案，接受權(quán)力監(jiān)督。

各機(jī)關(guān)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公款消費(fèi)，公款旅游，外出考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、出差的開支專項(xiàng)在者縣級(jí)以上政府網(wǎng)站公示。

四、完善檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)

修改檢察官法，使得檢察院系統(tǒng)實(shí)行中央或者省直垂管，保障人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的獨(dú)立，才能從根本上保證檢察權(quán)的獨(dú)立行使，避免來(lái)自地方權(quán)力的非法干涉和非法勢(shì)力的滲透。

五、建立嚴(yán)厲的裁判公開制度

為了強(qiáng)化裁判文書的公開，加強(qiáng)對(duì)法官依法裁判的社會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督法院領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄、權(quán)錢交易、失職瀆職案件和審判執(zhí)行人員徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私，建立了裁判文書上網(wǎng)公開制度。但在執(zhí)行過(guò)程中也有一些缺陷，例如基層法院用姓名權(quán)、隱私權(quán)為托辭斷章取義上傳判決（截取部分非全文上傳）的做法，其實(shí)質(zhì)就是不想公開，不想被監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督法院法官是否徇私枉法裁判的目的被忽略。

三大訴訟法均規(guī)定了判決應(yīng)當(dāng)公開制度，而且當(dāng)事人向法院起訴、應(yīng)訴，判決中涉及的姓名權(quán)、隱私權(quán)理應(yīng)讓位于裁判公開制度。既然判決公開，（作者劉華盛，中共晴隆縣委黨建辦）向當(dāng)事人公開、在法院公示欄公開與在網(wǎng)上公開相比沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上全文公開。各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)將判決書全文上傳，才能真正起到監(jiān)督的作用。

最高法全文公開裁判，而基層法院不與最高法保持一致，變相不公開裁判，應(yīng)當(dāng)給予承辦案件的法官給予降級(jí)撤職的嚴(yán)厲處分。承辦案件的法官不公開判決或者斷章取義截取部分裁判公開往往是在行政領(lǐng)導(dǎo)上受法院領(lǐng)導(dǎo)干涉的結(jié)果，因此如果承辦案件的法官不公開判決或者斷章取義截取部分裁判公開的，同時(shí)給予法院院長(zhǎng)降級(jí)撤職，以達(dá)到強(qiáng)制推行裁判公開制度的目的。

裁判公開，裁判應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)生法律效力后1個(gè)月內(nèi)全文上傳至中國(guó)裁判文書網(wǎng)。如果不按規(guī)定執(zhí)行的，同級(jí)紀(jì)委督查組有權(quán)督查通報(bào)，同時(shí)移交組織部門進(jìn)行組織處理，法院院長(zhǎng)報(bào)上級(jí)組織部門處理。

建立嚴(yán)厲的裁判公開制度，不依法執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)厲的處罰。因?yàn)槿魏螞](méi)有強(qiáng)制處罰力推行的制度設(shè)計(jì)，只不過(guò)是擺設(shè)。

六、建立從法檢系統(tǒng)離職的律師異地執(zhí)業(yè)制度

2014年9月29日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院紀(jì)檢監(jiān)察部門落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任的實(shí)施意見(jiàn)》首次提出打擊訴訟掮客，迅速成為全國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)的熱議話題。第16條規(guī)定，突出查案重點(diǎn)。堅(jiān)持有案必查、有腐必懲。查處法院領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄、權(quán)錢交易、失職瀆職案件和審判執(zhí)行人員徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私案件作為查案工作重點(diǎn)，尤其要嚴(yán)肅查處利用司法潛規(guī)則獲取不義之財(cái)以及在辦案法官與案件當(dāng)事人之間充當(dāng)訴訟掮客的法院干警，有效遏制“關(guān)系案、人情案、金錢案”的發(fā)生。

最高法首次提出打擊訴訟掮客，成為熱議話題，筆者認(rèn)為這僅僅是避重就輕，喊口號(hào)，這類訴訟掮客少之又少，其危害性與從法檢系統(tǒng)離職的律師利用人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、人脈資源大發(fā)橫財(cái)，利用其影響力干涉司法的危害性相比簡(jiǎn)直九牛一毛。

掮客，原指在那些交通不便或者多山區(qū)幫人扛東西而賺取辛苦費(fèi)的體力勞動(dòng)者；后來(lái)演化為買賣雙方說(shuō)合貿(mào)易，評(píng)定價(jià)格需要花費(fèi)口舌的人，為買主與賣主之間簽訂買賣（如房地產(chǎn)、貨物或證券）契約（合同）收取手續(xù)費(fèi)或傭金的人。在古代商業(yè)史上稱俗稱“牙人”。掮客也被稱為“托兒”，另有“跑合”、“居間人”、“代辦商”、“經(jīng)辦商”“中介人”、“經(jīng)紀(jì)人”等說(shuō)法。

牙人，因在買主和賣主之間繞費(fèi)口舌，愿意指牙齒伶俐，能說(shuō)會(huì)道的人，又叫牙子，牙郎，牙儈。在西周時(shí)期，這種中介人稱為質(zhì)人，到了西漢就稱作駔儈，最后唐朝以后才叫牙人。明清時(shí)期，隨著商業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，牙商人數(shù)大大增加，形成了一個(gè)專門的工會(huì)，稱為牙行。牙人行的種類也變得多樣化，如：說(shuō)合貿(mào)易、拉攏買賣，接受委托、代人經(jīng)商和代收商稅等，牙人在契約買賣和賒欠貿(mào)易中的擔(dān)保作用顯得非常重要。非正式的個(gè)體牙紀(jì)，一般稱之為“經(jīng)紀(jì)”。一些具有某些專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的牙人，專門撮合某類商品的成交，如“牛經(jīng)紀(jì)”、“驢馬經(jīng)紀(jì)”等。最著名的牙行是清代廣東的十三行，是指經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口貿(mào)易的十三家牙人商行。除了做生意之外，十三行還要與來(lái)華洋商打交道，從貨物買賣到日常起居，事無(wú)巨細(xì)，都必須通過(guò)十三行。不過(guò)，這里的牙行數(shù)目并不固定，時(shí)有增減，所以廣東十三行只是最興盛時(shí)期的十三家。

商業(yè)掮客一般不自設(shè)鋪號(hào)，“惟持口舌腰腳”，溝通于買者和賣者之間。他們對(duì)雙方的買賣不負(fù)盈虧責(zé)任，只要買賣成交，即可按一定比例收取傭金。

政治掮客又稱為權(quán)力掮客，是以介紹政治權(quán)力的出租出售為手段而獲取中間利益的人，民間有人稱之為“提籃人”、“腐敗掮客”。具有如下特點(diǎn)：神通廣大，有著廣泛穩(wěn)定的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能夠左右逢源，善于應(yīng)酬；受到行賄、受賄雙方的信任，雙方都依賴這個(gè)中間人的身份；成功地降低了行賄受賄的風(fēng)險(xiǎn)成本，為行賄受賄開辟了一條相對(duì)封閉、可靠的途徑。

“訴訟掮客”，又稱“法律掮客”、“司法掮客”，是指給予政法機(jī)關(guān)“疏通費(fèi)”、“好處費(fèi)”、“答謝費(fèi)”等，為他人辦事、從中撈取錢財(cái)或謀取其他利益的特定人群。是訴訟活動(dòng)中出的一類新的訴訟參與群體，即“陪訴”。他們四處尋找糾紛線索，一旦嗅到案子的尾巴便立即湊上去，然后吹噓自己與某領(lǐng)導(dǎo)、某法官關(guān)系好，熟悉司法程序，能化險(xiǎn)為夷“搞定”案件，包贏不輸，纏著當(dāng)事人委托其辦案。為了獲得參與訴訟資格，他們想方設(shè)法與當(dāng)事人套近乎，違背客觀事實(shí)編造各種“親屬”、“同事”等關(guān)系，陪同當(dāng)事人參與訴訟活動(dòng)。訴訟過(guò)程中又常常以“打點(diǎn)法官”、“疏通關(guān)系”為由，向當(dāng)事人索要財(cái)物，實(shí)際上是為自己牟利。“訴訟掮客”演變成了地地道道的“法律托兒”。從法檢系統(tǒng)離職的律師因其先前的法檢人脈關(guān)系，一是：容易使這類律師演變?yōu)?ldquo;訴訟掮客”，其巨大的能量，也給案件的偵破帶來(lái)重重困難，二是：導(dǎo)致法檢系統(tǒng)人才流失，三是：未離職的法檢系統(tǒng)官員，面對(duì)前同事的大發(fā)橫財(cái)，產(chǎn)生不平衡心理；即使這類律師未演變?yōu)?ldquo;訴訟掮客”，但利用其建立的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、人脈資源能量干涉司法同樣具有嚴(yán)重的危害性。筆者建議修改法官法、檢察官法、律師法，設(shè)立從法檢系統(tǒng)離職的律師異地執(zhí)業(yè)制度：

從基層法檢系統(tǒng)離職的律師只能在原任職法檢單位管轄地以外的地點(diǎn)執(zhí)業(yè)，不得在原任職法檢單位管轄地執(zhí)業(yè)，不得擔(dān)任原任職法檢單位管轄案件的辯護(hù)人、代理人。中級(jí)法院、地市級(jí)檢察院離職的律師不得在原任職單位管轄地的地市級(jí)城市執(zhí)業(yè)，不得擔(dān)任原任職法檢單位管轄案件的辯護(hù)人、代理人。高級(jí)法院、省級(jí)檢察院離職的律師不得在原任職法檢單位管轄地的省會(huì)城市執(zhí)業(yè)，不得擔(dān)任原任職法檢單位管轄案件的辯護(hù)人、代理人。最高法、最高檢離職的律師不得在北京市執(zhí)業(yè)，不得擔(dān)任原任職法檢單位管轄案件的辯護(hù)人、代理人。

七、完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用制度

2013年12月30日修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)一步完善了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查，整治和嚴(yán)厲查處跑官要官、拉票賄選等選人用人上的不正之風(fēng)有重要作用。筆者認(rèn)為考察程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，加強(qiáng)監(jiān)督，杜絕腐敗。借領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的考察之機(jī)，進(jìn)行一次大清洗，讓那些辦事能力很強(qiáng)，卻又貪污腐敗的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到應(yīng)有的處罰。

對(duì)考察對(duì)象主管工作的財(cái)經(jīng)紀(jì)律進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)作為一項(xiàng)必經(jīng)程序，只要是考察對(duì)象都要被審計(jì)。審計(jì)結(jié)論在考察期結(jié)束前得出。審計(jì)結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為任前全文公示的必備內(nèi)容。審計(jì)是發(fā)現(xiàn)財(cái)經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題最有效、最管用、最便捷的方法。審計(jì)方法發(fā)現(xiàn)經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題符合發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的邏輯關(guān)系，即使沒(méi)有發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題也起到監(jiān)督威懾的作用。而發(fā)現(xiàn)經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題再移交審計(jì)的做法，顛倒了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的邏輯關(guān)系。有人會(huì)認(rèn)為舉報(bào)是一種有效方式，其實(shí)這種方法僅僅起到宣傳廉政形象的效果，因?yàn)槭紫龋豪习傩仗幱谡畽C(jī)構(gòu)外部，很少了解內(nèi)部情況；其次：貪污腐敗越來(lái)越隱秘；最后：?jiǎn)挝煌屡e報(bào)會(huì)承擔(dān)更大的政治風(fēng)險(xiǎn)；所以，舉報(bào)成功的案例微乎其微。因此，不得不探索一種常效化的、有效的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

八、完善巡視制度

巡視制度應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步完善，明確巡視專員的必備組成人員。必須設(shè)立2人以上的法律專案組，對(duì)被巡視地區(qū)、單位的司法工作進(jìn)行巡視。法律專案組組成人員應(yīng)當(dāng)具有符合通過(guò)司法考試A證、C證以上具有2年司法工作經(jīng)歷或法學(xué)法律研究生學(xué)歷三個(gè)條件之一的人員擔(dān)任。必須設(shè)立2人以上的審計(jì)專案組，對(duì)被巡視地區(qū)、單位的財(cái)經(jīng)紀(jì)律工作進(jìn)行巡視。審計(jì)專案組組成人員的選用條件適用前文所述擔(dān)任審計(jì)人員的資格條件。巡視不能搞形式，來(lái)的時(shí)候風(fēng)風(fēng)火火，走的時(shí)候悄無(wú)聲息。不能搞被動(dòng)坐等舉報(bào)，住幾天酒店就打道回府。坐等舉報(bào)如前文論述效果顯微。應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出擊，對(duì)被巡視地區(qū)、單位的財(cái)經(jīng)紀(jì)律，貪污腐敗情況進(jìn)行調(diào)查研究。巡視結(jié)束時(shí)把巡視內(nèi)容用清單列舉的方式寫成巡視報(bào)告，巡視報(bào)告向派出巡視組的黨委組織報(bào)告，同時(shí)巡視報(bào)告應(yīng)當(dāng)在被巡視地區(qū)、單位公示欄、網(wǎng)站進(jìn)行公布。

做好以上八個(gè)反腐倡廉配套制度建設(shè)的改革，筆者堅(jiān)信，營(yíng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境會(huì)更上一個(gè)新的臺(tái)階。