貞豐加快小城鎮(zhèn)建設　推進城鎮(zhèn)化進程

——關于貞豐縣珉谷鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的探討

    亮點黔西南訊 小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點，是深化農(nóng)村改革、加快城鎮(zhèn)化步伐、推進縣域經(jīng)濟發(fā)展的有效措施，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用。近年來，貞豐縣珉谷鎮(zhèn)在積極推進小城鎮(zhèn)發(fā)展改革工作中，充分發(fā)揮優(yōu)勢，大膽實踐，勇于創(chuàng)新，初步探索出了“整體推進、分布實施、重點突破、注重特色，融資帶建設、市場興產(chǎn)業(yè)、開放促發(fā)展、發(fā)展推改革、改革促發(fā)展”的新路子。目前，珉谷鎮(zhèn)在建設規(guī)模、基礎設施、城鎮(zhèn)功能、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌和綜合經(jīng)濟實力、社會事業(yè)等方面取得了新突破，小城鎮(zhèn)發(fā)展改革工作取得了新成效。

    一、試點工作主要成效

    一是大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，壯大鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展規(guī)模。近年來，珉谷鎮(zhèn)堅持走“工業(yè)強鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)穩(wěn)鎮(zhèn)、三產(chǎn)興鎮(zhèn)”的路子。通過幾年來的不懈努力，該鎮(zhèn)已初具一定特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模, 現(xiàn)已建成大碑高效農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園等5處高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，黃花梨、金銀花、李子、烤煙、茶葉、蔬菜等六大特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)面積已達2萬多畝。同時該鎮(zhèn)還大力發(fā)展旅游經(jīng)濟，2012年1至6月該鎮(zhèn)共接待游客達53.6萬人次，實現(xiàn)旅游收入達3.16億元。為更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)聚集的作用，珉谷鎮(zhèn)在縣城郊區(qū)啟動建設了占地8平方公里的珉谷輕工工業(yè)園和4平方公里的金城黃金工業(yè)園，現(xiàn)已引入南華糖廠、華葛酒廠、醫(yī)療器械廠、老布依王食品廠、劉師傅精面加工廠、金得利制衣廠、胖四娘食品加工、黃金精煉廠等企業(yè)入駐園區(qū)，預計“十 二五”期末，兩園區(qū)年產(chǎn)值將達到30億元以上，解決就業(yè)崗位5000個以上。

    二是多方融匯資金，引入資本建設城鎮(zhèn)。珉谷鎮(zhèn)堅持走多元融資之路，按照“政府引導、市場運作、多元投資、共同開發(fā)”的思路來建設城鎮(zhèn)，突出堅持“誰投資、誰受益”的原則，通過出臺優(yōu)惠政策，對前來該鎮(zhèn)投資的企業(yè)，在扶持政策、土地、稅收、服務等方面作出了明確規(guī)定，在不斷加大招商引資工作力度的同時，進行市場化開發(fā)，吸引了大量的社會資本參與城鎮(zhèn)的建設。目前，該鎮(zhèn)已成功引入了中國太平洋集團采取“BT”建設模式，投入10億元建設我鎮(zhèn)的珉谷輕工工業(yè)園和金城黃金工業(yè)園。在珉谷鎮(zhèn)的各類建設資金中，社會資本已達到65%左右。

    三是撤村建社區(qū)，加快城鎮(zhèn)化步伐。2007年以來，珉谷鎮(zhèn)根據(jù)民政部下發(fā)的《全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣(市、區(qū))工作實驗方案》文件精神，按照“政府主導、科學定位、貼近基層、服務群眾”的社區(qū)化服務建設理念，扎實開展 “撤村建社區(qū)”工作，將城郊5公里范圍內(nèi)的東門村、納馬村、納么村等11個村整合為6個社區(qū)。

    堅持“三不變”，撤村建社區(qū)。為確保撤村建社區(qū)工作取得扎實效果，提升鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)建設和管理水平，該鎮(zhèn)堅持“三不變”的原則開展撤村建社區(qū)工作，一是資產(chǎn)所有權不變。撤村建社區(qū)后，村組原有的資產(chǎn)及債務權屬不變，原來的村級集體資產(chǎn)及債務歸新成立的社區(qū)所有，原來的組級資產(chǎn)及債權仍歸相應的居民小組所有地；二是經(jīng)濟分配政策不變。撤村建社區(qū)后，原來的經(jīng)濟分配政策和渠道仍然不變；三是分配對象范圍不變。撤村建社區(qū)后，集體經(jīng)濟組織成員的界定仍按照原來的政策，分配對象和范圍不變。

    大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，確保撤村建社區(qū)居民增收致富。該鎮(zhèn)在撤村建社區(qū)范圍內(nèi)專門規(guī)劃了200畝大棚果菜生產(chǎn)基地，在系列標準化生產(chǎn)技術的同時，出臺了配套的優(yōu)惠政策，對種植戶在物資、技術、銷路方面給予支持。該鎮(zhèn)在撤村建社區(qū)的6個社區(qū)規(guī)劃各類特色農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟作物大棚21個，進行黃花梨、金銀花、李子、食用菌、核桃、茶葉、蔬菜等特色經(jīng)濟作物生產(chǎn)。通過成立以種植大戶組成的生產(chǎn)合作社，確保實現(xiàn)一家一戶的小生產(chǎn)與大市場的有效連接，項目建成后年棚均收入將超過12000元。通過給村6個社區(qū)的多名黨員干部定位，壓指標，充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，目前，6個社區(qū)的黨員干部都辦起了自己的示范經(jīng)濟項目，帶起了10多家民營企業(yè)，從業(yè)人員達200多人。

    二、存在的主要問題

    珉谷鎮(zhèn)的發(fā)展改革試點工作總體趨勢良好，但是與省內(nèi)部分試點鎮(zhèn)及外省發(fā)達地區(qū)的試點鎮(zhèn)相比，一些制約因素嚴重影響了小城鎮(zhèn)發(fā)展改革進程。

    1、城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后缺乏長遠預見性�，F(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)劃不盡理想， “建設牽著規(guī)劃走”的混亂狀態(tài)并未得到有效抑制和解決，個別建設盲目、無序低水平重復建設，由于規(guī)劃缺乏相對的科學性和前瞻性，導致鎮(zhèn)區(qū)功能科學定位不夠，布局合理性不足，建設特色不明顯，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌整體缺調(diào)，造成一定程度上的資源浪費，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢凸顯。

    2、小城鎮(zhèn)發(fā)展改革政策配套不夠。如管理體制、土地政策、戶籍管理、分稅提留，上級雖有文件規(guī)定和優(yōu)惠政策，但基層很難統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在執(zhí)行過程中可操作性不強，使國家給試點鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策不能落實到位，影響了發(fā)展改革試點工作的開展。如按照國家小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點要求，賦予試點鎮(zhèn)副縣級經(jīng)濟行政管理權限，但目前還沒有得到落實。鎮(zhèn)一級政府管理權限相對有限，“重建輕管、管建分離、有事無法管、出事不能管”的現(xiàn)象時有發(fā)生，對城鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)建設、土地、城管、工商等方面出現(xiàn)的問題和矛盾以及私建濫建、違法經(jīng)營、鎮(zhèn)容混亂等重大問題無法約束。由于管理職權有限，鎮(zhèn)一級政府不是不作為，也不是不想作為，而是作為有限，使小城鎮(zhèn)發(fā)展改革過程中經(jīng)常出現(xiàn)失控狀況。

    3、發(fā)展資金缺口大。現(xiàn)有的公用設施與鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃不相適應，主要建設資金靠國家投入，加之地方資金有限，有些配套資金不能兌現(xiàn)，資金缺口大。珉谷鎮(zhèn)目前的總體規(guī)劃需要建設資金30多億元，資金缺口達65%以上，籌措資金渠道較窄，嚴重影響了小城鎮(zhèn)建設的步伐。

     4、土地、戶籍制度改革還未真正破題。隨著發(fā)展改革工作不斷深入，該縣的土地和戶籍制度改革與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾日益凸顯，原有僵化的土地、戶籍管理制度嚴重制約城鄉(xiāng)勞動力合理有序流動，進城農(nóng)民及子女在就業(yè)、參軍、入學、社保等諸多方面享受不平等待遇，歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構，極大地限制了農(nóng)村富余勞動力向小城鎮(zhèn)集聚的空間，加之城鎮(zhèn)改造過程中征用集體土地和房屋拆遷無法可依，嚴重阻礙了小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

    三、發(fā)展對策

    小城鎮(zhèn)建設是是當前和今后較長時期內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要任務，建設和發(fā)展小城鎮(zhèn)對于加快城鎮(zhèn)化進程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，要搞好小城鎮(zhèn)建設必須采取以下措施：

    1、科學規(guī)劃小城鎮(zhèn)發(fā)展改革。堅持“高水平、高起點、高質(zhì)量、可持續(xù)”編制和完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，以市場為導向，以產(chǎn)業(yè)為依托，靠市場吸引農(nóng)民進城。一是要注重規(guī)劃的科學性。堅持“量力而行、盡力而為”的原則，因勢利導，立足優(yōu)勢，突出特色，規(guī)模適度，注重實效，走集約式城鎮(zhèn)化道路。珉谷鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃要與國家、省、州、縣經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及長期規(guī)劃相銜接，注重規(guī)劃的前瞻性、協(xié)調(diào)性。體現(xiàn)地方特色，突出時代感和文化底蘊；二是要注重規(guī)劃的指導性和可操作性。制定規(guī)劃要以“農(nóng)村工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”作為基本發(fā)展目標，建立完善的規(guī)劃編制與實施的管理制度，健全規(guī)劃成果的專家審查制度，制定保證規(guī)劃得以實行的措施和法規(guī)，確保規(guī)劃具有科學性和可行性；三是規(guī)劃要注重貞豐的布依族、苗族特色文化特色，構筑鮮明特色和品位，形成獨特的吸引力，切勿盲目模仿大城市，貪大求全，千篇一律，面面俱到。珉谷鎮(zhèn)要根據(jù)本地資源條件、自然景觀、鄉(xiāng)風民俗、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史人文背景、區(qū)位特征等進行創(chuàng)新性的開發(fā)，科學定位，合理布局，做到以特見長，發(fā)揮優(yōu)勢，揚長避短，大力發(fā)展特色經(jīng)濟，宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜商則商，形成“一鎮(zhèn)一業(yè)，一鎮(zhèn)一品”的特色產(chǎn)業(yè)。

    2、積極推進行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府管理職能。一是積極向縣委、縣政府匯報爭取，理順縣鎮(zhèn)兩級政府間的關系，確�？h委、縣政府盡快合理下放權限，珉谷鎮(zhèn)政府要逐步將工作重心從目前的直接干預經(jīng)濟、參與興辦產(chǎn)業(yè)和完成上級指標的做法，轉(zhuǎn)移到管理社會事業(yè)和提供公共服務上來；二是主動向省、州、縣建議，按照財權與事權統(tǒng)一和調(diào)動小城鎮(zhèn)財政工作積極性的原則，賦予珉谷鎮(zhèn)在事權和財權上充分的權限，合理劃分收支范圍，建立穩(wěn)固平衡的小城鎮(zhèn)收入體系，使珉谷鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定的收入來源。 

    3、破解融資難題，加大城鎮(zhèn)建設投入力度。堅持走多元融資之路，按照“政府引導、市場運作、多元投資、共同開發(fā)”的思路來建設城鎮(zhèn)，改革傳統(tǒng)的政府投資建設模式，用改革的思路和運用市場化運行方法，建立多元化的基礎設施建設籌集機制。突出堅持“誰投資、誰受益”的原則，以市場籌集為主，積極深入探索政府投資，社會集資、農(nóng)民帶資、招商引資、合理開發(fā)、滾動發(fā)展的籌資路子，在爭取國家資金建設珉谷鎮(zhèn)的同時，鼓勵多渠道、多形式投資興辦營利性基礎設施，對能夠贏利的國有基礎設施和公用事業(yè)，可通過拍賣、ＢＴ或ＢＯＴ方式、股份制和有償轉(zhuǎn)讓等方式，實現(xiàn)市場化經(jīng)營，有效解決城鎮(zhèn)建設資金不足等問題，把創(chuàng)新機制作為實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，走政府引導依靠市場機制建設小城鎮(zhèn)的新路子。

    4、大力推進戶籍制度改革。打破城鄉(xiāng)“二元結構”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口管理制度、就業(yè)管理制度和服務制度,消除一切對進城農(nóng)民的不合理收費和歧視現(xiàn)象，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃指標，將戶口審批制度改為核準制度，以準入條件取代進城人口控制指標，逐步實行按居住地登記戶口，實現(xiàn)由市場機制來調(diào)控人口的空間配置。逐步把珉谷鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民整體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，將農(nóng)村人口吸納為城鎮(zhèn)人口，提高珉谷鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍、教育、就業(yè)、社會保障以及規(guī)劃和資源配置一體化，促進農(nóng)村人口有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，努力縮小城鄉(xiāng)差別，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局。

    5、逐步深化土地使用制度改革。規(guī)范土地征用程序，確保農(nóng)民的利益不受侵害，深入探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革，建立和完善土地儲備制度，妥善解決城鎮(zhèn)建設用地的供需矛盾。按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設”的原則，對小城鎮(zhèn)建設用地，既做到從嚴控制，又保證合理需要：農(nóng)業(yè)用地在不改變農(nóng)村土地承包制度的前提下，允許以轉(zhuǎn)包、互換、入股、租賃等形式依法流轉(zhuǎn)；允許農(nóng)民把取得合法使用權的農(nóng)村建設用地依法轉(zhuǎn)換成小城鎮(zhèn)建設用地；允許集體經(jīng)濟組織用城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)依法取得使用權的建設用地，以入股、聯(lián)營、租賃等形式興辦企業(yè)；對小城鎮(zhèn)國有建設用地，除法律規(guī)定可以劃撥方式提供外，都采用拍賣、掛牌出讓等有償使用方式提供，實現(xiàn)以地生財，解決小城鎮(zhèn)建設資金難題。

　 6、積極拓展就業(yè)渠道，促進充分就業(yè)。依托園區(qū)建設，為失地農(nóng)民搭建就業(yè)平臺，緩解就業(yè)壓力，完善以職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)移培訓為中心的勞動力市場服務體系，加強農(nóng)村勞動力的培訓，提高勞動者就業(yè)技能。以促進勞動力的合理配置和流動為工作重點，開展多種形式的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，提高群眾就業(yè)能力和“創(chuàng)業(yè)者”的心理、管理、經(jīng)營素質(zhì)，深入挖掘各類創(chuàng)業(yè)人才，帶動周圍群眾一起致富。以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)為抓手，探索小額擔保貸款管理模式，建立項目資源庫，注重項目支持、創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)幫扶的一名干部、一套方案、一個幫扶點、一抓到底“四個一”跟蹤服務，為創(chuàng)業(yè)人員和吸納就業(yè)的勞動密集型企業(yè)提供融資扶持，形成勞動者變創(chuàng)業(yè)者為帶動者的“創(chuàng)帶模式”。(潘 高  報道）